◊ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ วิเคราะห์รัฐธรรมนูญ 2549


ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้ตั้งโจทย์ในการวิเคราะห์ 3 ข้อหลักๆ ก็คือ วิเคราะห์กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่, รัฐธรรมนูญ 2549 กับการปฏิรูปการเมือง และที่สุดก็คือ การตอบคำถามว่า การร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร? ครั้งล่าสุดนี้ จะยังผลให้เกิดการปฏิรูปการเมืองหรือไม่ ซึ่งคำตอบดูเหมือนจะเป็นไปในทางที่ดีไปเสียมิได้ ในเมื่อสังคมไทยยังไม่ได้ข้อตกลงร่วมกันว่าจะแก้รัฐธรรมนูญเพื่ออะไร >>


ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ วิเคราะห์รัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ. 2549 เมื่อวันที่ 9 ต.ค. 2549 ที่ผ่านมาในการอภิปรายหัวข้อ ‘รัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ.2549 กับการปฏิรูปการเมือง’ ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์


เป็นพิจารณารัฐธรรมนูญชั่วคราวออกมาอย่างละเอียดและสอบทานในเชิงหลักการอย่างเป็นทางการ พร้อมทั้งชี้ให้เห็นถึงรอยต่อเชื่อมของของความบกพร่องจากรัฐธรรมนุญฉบับเก่าๆ ทั้งที่เกิดขึ้นในช่วงเผด็จการทหารหรือแม้กระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่ถูกเรียกว่า ‘ฉบับประชาชน’
ทั้งนี้ ศ.รังสรรค์ ได้ตั้งโจทย์ในการวิเคราะห์ 3 ข้อหลัก ๆก็คือ วิเคราะห์กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่, รัฐธรรมนูญ 2549 กับการปฏิรูปการเมือง และที่สุดก็คือ การตอบคำถามว่า การร่างรัฐธรรมนุญฉบับถาวร? ครั้งล่าสุดนี้ จะยังผลให้เกิดการปฏิรูปการเมืองหรือไม่ ซึ่งคำตอบดูเหมือนจะเป็นไปในทางที่ดีไปเสียมิได้ ในเมื่อสังคมไทยยังไม่ได้ข้อตกลงร่วมกันว่าจะแก้รัฐธรรมนูญเพื่ออะไร

000

ลักษณะบางประการของรัฐธรรมนูญ 2549

รัฐธรรมนูญ 2549 มีลักษณะเฉพาะ 7 ประการ

ประการแรก เป็นรัฐธรรมนูญเผด็จการที่สวมเสื้อคลุมประชาธิปไตย

ประการที่ 2 ต้องการสถาปนา strong executive อาจจะอ่อนกว่ารัฐธรรมนูญปี 2540

ประการที่ 3 ขาดกลไกด้านการตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and Balance)

ประการที่ 4 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ให้ความสำคัญกับ Good Governance

ประการที่ 5 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ต้องการจะฟื้นคืนพลังอำมาตยาธิปไตย

ประการที่ 6 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังคงธำรงธรรมนูญทางการคลัง

ประการที่ 7 รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับเรื่องกฎการลงคะแนนเสียง ทั้งในสภานิติบัญญัติ ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ รวมทั้งเรื่องกฎการลงคะแนนเสียงว่าด้วยการออกเสียงแสดงประชามติของประชาชน ผมคิดว่านี่เป็นลักษณะที่สำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2549

ประการแรก รัฐธรรมนูญฉบับปี 2549เป็นรัฐธรรมนูญเผด็จการที่สวมเสื้อคลุมประชาธิปไตย
มาตรา 3 รัฐธรรมนูญ 2549 รับหลักการสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย แต่ไม่ได้สร้างกลไกในการประกันสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่อาจจะเทียบเคียงได้กับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540

ถ้าดูจากผังความรับผิดทางการเมืองเราก็จะพบว่า คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ เป็นผู้ซึ่งมีอำนาจในการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ มีอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรี มีอำนาจในการแต่งตั้งสมัชชาแห่งชาติ ซึ่งสมัชชาแห่งาติประกอบกับบทบาทโดยตรงของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติก็จะมีอำนาจในการตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ด้วยเหตุนี้ผมจึงบอกว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญเผด็จการภายใต้เสื้อคลุมประชาธิปไตย อำนาจเผด็จการยังคงอยู่ที่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ

คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ หรือในร่างเดิมคณะปฏิรูปการปกครองฯ มีอำนาจค่อนข้างเบ็ดเสร็จภายใต้รัฐธรรมนูญ 2549 เช่น มีอำนาจในการแต่งตั้งเปลี่ยนแปลงนายกรัฐมนตรี มีอำนาจในการแต่งตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติ มีอำนาจในการคัดสรรสมาชิกสมัชชาแห่งชาติซึ่งมีหน้าที่คัดเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ มีอำนาจร่วมกับครม. ในการเลือกบังคับใช้รัฐธรรมนูญที่เคยมีผลบังคับใช้ในอดีตเมื่อการร่างรัฐธรรมนูญภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2549 ไม่แล้วเสร็จตามกำหนดเวลา หรือเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่ได้รับความเห็นชอบ

อีกประเด็นถัดที่บ่งชี้ว่ารัฐธรรมนูญ 2549 เป็นรัฐธรรมนูญเผด็จการในเสื้อคลุมประชาธิปไตย ก็คือฝ่ายนิติบัญญัติไม่อยู่ในฐานะที่จะคานอำนาจฝ่ายบริหาร ฝ่ายบริหารขี่คอฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งก็เหมือนกับรัฐธรรมนูญก่อนหน้าปี 2517 รวมทั้งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2521 และฉบับปี 2534 และฝ่ายตุลาการเกือบไม่มีบทบาทในการคานอำนาจระหว่างอำนาจทั้ง 3 สุดท้ายประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองได้น้อย

รัฐธรรมนูญ 2549 ร่างในระบอบเผด็จการย่อมมิอาจจะเป็นรัฐธรรมนูญที่มีจิตวิญญาณประชาธิปไตยไปได้ ไม่เคยมีปรากฏว่าในสังคมการเมืองไทยที่อยู่ในยุคเผด็จการจะมีการผลิตรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยได้

แต่กล่าวด้วยความเป็นธรรมแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับปี 2549 ยังมีความเป็นประชาธิปไตยมากกว่ารัฐธรรมนูญยุคเผด็จการอีกหลายฉบับ ไม่ว่าจะเป็นธรรมนูญการปกครองปี 2502 ธรรมนูญการปกครองปี 2515 หรือแม้กระทั่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2519

ประการที่ 2 รัฐธรรมนูญ 2549 ต้องการสถาปนา Strong Executive
รัฐธรรมนูญ 2549 ต้องการรัฐบาลที่เข้มแข็ง เราจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญนี้ไม่ได้บังคับให้รัฐบาลต้องแถลงนโยบายเพื่อขอความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เราจะเห็นว่าฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถอภิปรายไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหาร แม้จะสามารถตั้งกระทู้ถามได้ก็ตาม เราจะเห็นว่าในการเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายเพื่อซักถามข้อเท็จจริงจากคณะรัฐมนตรีต้องมีสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติเข้าชื่อไม่น้อยกว่า 100 คน คือไม่น้อยกว่า 40 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนสมาชิก ดังนั้นการเข้าชื่อเพื่อจะเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายเพียงเพื่อซักถามข้อเท็จจริงก็ทำได้ยาก ต้องอาศัยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 40 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนสมาชิก

นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีร่วมคณะ เป็นอำนาจที่คล้ายคลึงปี 2540 น่าสังเกตว่าในยุคที่มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นั้น ในรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ คุณชวนไม่ได้ใช้อำนาจนี้ แต่ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรใช้อำนาจนี้อย่างเต็มที่ จนกระทั่งข้อคาดหวังของ สสร. 2540 ที่บอกว่ารัฐธรรมนูญ 2540 จะช่วยทำให้เสถียรภาพทางการเมืองดีขึ้นนั้น ผลปรากฏว่าอายุขัยของรัฐบาลทักษิณแต่ละชุดๆ มีอายุประมาณแค่ 4-6 เดือน ยกเว้นในช่วงสุดท้ายเนื่องจากต้องมาสู้กับพลังประชาชนนอกรัฐบาล

ประการที่3 รัฐธรรมนูญฉบับปี 2549ไม่มีกลไก Check and Balance
รัฐธรรมนูญ 2549 ให้อำนาจฝ่ายบริหารเหนือกว่าฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่อาจอภิปรายไม่ไว้วางใจฝ่ายบริหารได้ ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถดำเนินการถอดถอนรัฐมนตรีได้ แม้ในยามที่มีพฤติกรรมส่อไปในทางทุจริต และประพฤติมิชอบ

ฝ่ายตุลาการไม่มีบทบาทและหน้าที่ในกระบวนการถ่วงดุลอำนาจ นอกเหนือจากการทำหน้าที่ตุลาการรัฐธรรมนูญ

ประการที่4 การไม่ให้ความสำคัญกับ Good Governance
รัฐธรรมนูญ 2549 ไม่มีบทบัญญัติที่ส่งเสริมเกื้อกูลการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ยกเว้นเวลาที่ออกประชามติรับรองร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งปราศจากความหมาย เพราะว่าคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ และคณะรัฐมนตรีสามารถใช้ Veto Power ได้

รัฐธรรมนูญ 2549 ไม่มีบทบัญญัติที่ส่งเสริมเกื้อกูลให้สังคมการเมืองมีความโปร่งใส มิหนำซ้ำมีบทบัญญัติที่เกื้อกูลความไม่โปร่งใส ถึงแม้ว่าสมาชิกสภานิติบัญญัติจะสามารถยื่นกระทู้ได้ แต่รัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องตอบกระทู้ หากกระทู้นั้นเกี่ยวพันกับความปลอดภัยและประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน นี่เป็นบทบัญญัติที่ต้องการปิดบังข้อมูลข่าวสาร

รัฐธรรมนูญ 2549 ไม่ได้สร้างกลไกความรับผิดทางการเมือง ซึ่งผมหมายถึงความรับผิดต่อประชาชน ไม่มี Accountability Mechanismคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติไม่ต้องรับผิดต่อประชาชน สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติรับผิดต่อคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ สมาชิกสมัชชาแห่งชาติรับผิดต่อ คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ ไม่ได้รับผิดต่อประชาชน นายกรัฐมนตรีรับผิดต่อ คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ ไม่ได้รับผิดต่อประชาชน รัฐมนตรีรับผิดต่อนายกรัฐมนตรี เพราะนายกฯ เป็นผู้ที่สามารถแต่ตั้งและถอนถอนรัฐมนตรีได้ ดังนั้น เราก็จะพบว่ารัฐธรรมนูญ 2549 ไม่ได้สร้าง Accountability Mechanism

รัฐธรรมนูญ 2549 ไม่ได้สร้างกลไกตรวจสอบความร่ำรวยผิดปกติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และการดำเนินคดีอาญาผู้ที่มีตำแหน่งทางการเมืองที่มีความร่ำรวยอันผิดปกติ

บทสรุปของผมก็คือ ไม่มี Good Governance ในรัฐธรรมนูญ 2549

ประการที่5 การฟื้นพลังอำมาตยาธิปไตย

รัฐธรรมนูญ 2549 มีเป้าประสงค์ ส่วนหนึ่งในการฟื้นพลังอำมาตยาธิปไตยด้วยการฟื้นคืนกติกาทางการเมืองที่ว่า ข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ สำหรับนักศึกษาประวัติศาสตร์การเมือง เราก็คงจะเข้าใจกันดีว่า กฎกติกานี้เป็นกฎกติกาที่มีการต่อสู้หลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516 และเป็นเหตุให้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 ห้ามไม่ให้ข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งทางการเมือง

กฎกติกานี้ได้ยึดถือเกือบจะเรียกได้ว่าเป็นจารีตที่สำคัญต่อมาในรัฐธรรมนูญหลายฉบับ ยกเว้นในช่วงที่เป็นการปกครองระบอบเผด็จการ แต่รัฐธรรมนูญ2549 ต้องการฟื้นคืนกติกาที่ว่าข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้

ตำแหน่งทางการเมืองที่ข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งได้ ก็คือ สมาชิกคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สมาชิกสมัชชาแห่งชาติ และรัฐมนตรี

บทสรุปของผมก็คือว่า รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 เป็นการต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตยกับกลุ่มพลังยียาธิปไตย คือพวกยี้

ประการที่ 6 การธำรงธรรมนูญทางการคลัง
รัฐธรรมนูญ 2549 ธำรงกฎกติกาว่าด้วยธรรมนูญทางการคลังอยู่ 2 เรื่อง เรื่องหนึ่งก็คือ สมาชิกสภานิติบัญญัติไม่สามารถเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินเข้าสภา อีกเรื่องหนึ่งก็คือรัฐบาลสามารถจะเก็บภาษีโดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากประชาชนด้วยการตราพระราชกำหนด Taxation without Representation

ธรรมนูญการคลังทั้งสอง สืบทอดจากรัฐธรรมนูญแต่เก่าก่อน ธรรมนูญการคลังข้อแรกก็คือการห้ามสมาชิกรัฐสภาเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินเริ่มต้นในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2489 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่อาจารย์ปรีดี พนมยงค์ มีบทบาทสำคัญในการร่าง และมีการสืบทอดในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆมาเกือบจะโดยตลอด

การห้ามไม่ให้สมาชิกรัฐสภาเสนอกฎหมายเกี่ยวกับการเงินมีผลในการลิดรอนการทำหน้าที่ของสมาชิกสภานิติบัญญัติ คำถามคือทำไมต้องห้าม ทำไมต้องสงวนอำนาจในการเสนอกฎหมายเกี่ยวกับการเงินไว้กับฝ่ายบริหาร

กฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินนั้นคลุมกฎหมายเกี่ยวกับเศรษฐกิจทั้งหมด กฎหมายงบประมาณแผ่นดิน กฎหมายวิธีการงบประมาณ กฎหมายเงินคงคลัง กฎหมายเงินตรา กฎหมายหนี้สาธารณะ แล้วรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2489 สงวนอำนาจนี้ไว้ให้กับฝ่ายบริหาร ปฏิเสธหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติในการเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน

ในประเทศประชาธิปไตยตะวันตก สมาชิกรัฐสภาสมารถนำเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่การประชุมของสภาได้โดยไม่ได้มีข้อจำกัด แต่ผมอยากจะเรียนว่าการห้ามเสนอกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินก็มีในประเทศอังกฤษ

ส่วนธรรมนูญทางการคลังประการที่ 2 ก็คือ Taxation without Representation หมายความว่าสามารถที่จะตราพระราชกำหนดเก็บภาษีไปก่อน แล้วไปขออนุมัติสภาฯ ยกฐานะพระราชกำหนดให้เป็นพระราชบัญญัติ ถ้าไม่อนุมัติพระราชกำหนด ก็ถือว่าภาษีที่เก็บมาแล้วก็ถือว่าแล้วกันไป เป็นลักษณะที่เรียกว่า Taxation without representation ซึ่งถือว่าเป็นการผิดหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย

เราคงจะจำกันได้นะครับว่า Taxation without representation เป็นคำขวัญที่ชูขึ้นในตอนที่ประชาชนในสหรัฐอเมริกาประกาศเอกราชจากอังกฤษ

ประการสุดท้าย ความไม่ชัดเจนของ Voting Rule (หลักการลงคะแนนเสียง)
หลักการพื้นฐานของเรื่องนี้มีอยู่ว่า กฎการลงคะแนนเสียงควรจะมีความชัดเจนและสะท้อนระดับการยอมรับของประชาชนในระดับสูง ไม่ว่าจะเป็นกฎการลงคะแนนเสียงเพื่อจะผ่านกฎหมาย หรือเพื่อที่จะผ่านรัฐธรรมนูญ

กฎหมายที่มีผลกระทบในทางเศรษฐกิจสูง หรือการผ่านรัฐธรรมนูญ มีความจำเป็นที่จะต้องได้รับการยอมรับในระดับสูงจากประชาชน เพราะประชาชนจะเป็นผู้ที่ได้รับผลกระเทือนจากบังคับใช้กฎหมายหรือจากการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นเวลาที่จะมีผ่านกฎหมายที่มีผลกระทบรุนแรง เช่นการผ่านรัฐธรรมนูญนั้น ในรัฐธรรมนูญหลายประเทศกำหนดให้ใช้ Super Majority Rule คือ กฎคะแนนเสียงข้างมากชนิดเข้มข้น

กฎคะแนนเสียงที่จะทำให้สังคมเศรษฐกิจได้รับสวัสดิการเพิ่มขึ้นจาการบังคับใช้กฎหมายที่ผ่าน หรือจากการบังคับใช้รัฐธรรมนูญที่ผ่านจะต้องเป็นกฎคะแนนเสียงเอกฉันท์ เพราะว่าภายใต้กฎคะแนนเสียงเอกฉันท์อย่างน้อยที่สุดจะไม่มีใครในสังคมการเมืองที่ได้สวัสดิการน้อยลง ไม่มีใครได้รับสวัสดิการต่ำลงจากเดิม อย่างน้อยจะต้องมีคนหนึ่งคนที่ได้รับสวัสดิการเพิ่มขึ้น

ถ้าเป็นกฎคะนนเสียงเอกฉันท์ก็จะให้หลักประกันว่า การบังคับใช้รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายที่สำคัญจะเพิ่มพูนสวัสดิการทางเศรษฐกิจในสังคม แต่กฎคะแนนเสียงเอกฉันท์เป็นVoting Rule ซึ่งยากที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงหรือก่อให้เกิดการปฏิรูปทางการเมือง เพราะว่าถ้าเรายึดกฎคะแนนเสียงเอกฉันท์ในการผ่านกฎหมายหรือผ่านรัฐธรรมนูญ ก็เป็นเรื่องยากที่จะผ่านกฎหมายหรือผ่านรัฐธรรมนูญได้

แต่โดยทั่วไปแล้ว Voting Rule ที่ใช้ผ่านรัฐธรรมนูญในหลายต่อหลายประเทศจะใช้ Super Majority Rule ยกตัวอย่างเช่นในรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา ร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีอยู่แล้วจะต้องผ่านสภาผู้แทนราษฎร 2 ใน 3 ซึ่งเป็น Super Majority Rule จากนั้นเมื่อผ่านจากคองเกรสแล้วยังต้องมีรัฐอย่างน้อย 3 ใน 4 ของมลรัฐทั้งหมดของสหรัฐอเมริกาให้ความเห็นชอบถ้าไม่ให้ความเห็นชอบก็จะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ได้ เพราะฉะนั้นเราก็จะพบว่าตั้งแต่ 1887 ที่เริ่มบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกามีข้อเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอเมริกามากกว่าหมื่นข้อเสนอ แต่มีการแก้ไขเพิ่มเติมจริงประมาณ 27 ครั้งเท่านั้นเอง

รัฐธรรมนูญ 2549 ไม่ได้กำหนด Voting Rule ให้ชัดเจนทั้งในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ในรัฐธรรมนูญเขียนไวว่าให้เป็นเรื่องของการออกกฎหมายอนุบัญญัติ คือการออกข้อบังคับการประชุม

Voting Rule ของสภาร่างรัฐธรรมนูญก็จะใช้ชุดเดียวกับที่ใช้ในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และ Voting Rule ที่ใช้ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ก็จะปรากฏในข้อบังคับการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ มีการกำหนดองค์ประชุมว่ามากว่า 50 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนสมาชิก และVoting Rule ไม่ได้มีข้อกำหนดให้ชัดเจน

ผมอยากจะตั้งข้อสังเกตว่า ธรรมนูญการปกครองบางฉบับก่อนหน้านี้กำหนดองค์ประชุมไว้ไม่น้อยกว่า 75 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งเข้มข้นกว่ารัฐธรรมนูญฉบับ 2549

อย่างไรก็ตาม ผมเชื่อว่ามีแนวโน้มที่กฎการลงคะแนนเสียงจะเป็น Minority Rule เป็นกฎการลงคะแนนเสียงข้างน้อยเพราะนี่เป็นจารีตของรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา เราจะพบว่าส่วนใหญ่แล้วจะกำหนดว่าองค์ประชุมต้องมีมากว่า 50 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนสมาชิก และในการลงมติคะแนนเสียงจะต้องมากกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนผู้ที่เข้าร่วมประชุม ดังนั้นการลงประชามติเพียงเกินกว่า 25 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนสมาชิกเท่านั้น ก็จะผ่านมติได้ กฎหมายก็จะผ่านมาได้ด้วย Minority Rule ดังกล่าวนี้ คือ 25 เปอร์เซ็นต์บวกหนึ่งก็ผ่านเป็นกฎหมาย

รัฐธรรมนูญ 2549 ไม่ได้ใส่ใจกับการใช้ Super Majority Rule ในการลงมติในเรื่องที่กระทบต่อความผาสุกของประชาชน เช่นการตรากฎหมายที่มีผลในการย้ายถิ่นของประชาชน การตรากฎหมายที่มีผลในการทำลายสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ การตรากฎหมายที่มีผลต่อการกระจายรายได้ กฎหมายในลักษณะนี้มันสร้างผลกระทบที่รุนแรง ดังนั้นน่าจะใช้ Super Majority Rule มากกว่าที่จะเป็น Simple Majority Rule หรือมากกว่าที่จะเป็น Minority Rule

รัฐธรรมนูญ 2549 ไม่ได้กำหนด Voting Rule ที่ชัดเจนเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญในประเด็นเกี่ยวกับเรื่องการออกเสียงประชามติก็มีอยู่ 2 เรื่องใหญ่ ก็คือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะต้องมาใช้สิทธิอย่างน้อยกี่เปอร์เซ็นต์จึงจะถือว่าการออกเสียงประชามตินั้นเป็นการออกเสียงประชามติที่ใช้ได้ ที่มีผลทางกฎหมาย และก็คะแนนเสียงที่ได้ คะแนนเสียงที่ให้ความเห็นชอบอย่างน้อยต้องเป็นกี่เปอร์เซ็นต์ จึงจะถือว่าร่างรัฐธรรมนูญนั้นได้รับความเห็นชอบจากประชาชน

คำถามพื้นฐานเหล่านี้ รัฐธรรมนูญ 2549 ทิ้งไว้เป็นเรื่องของกระบวนการนอกรัฐธรรมนูญ

000

วิเคราะห์กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ประเด็นแรก องค์กรร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ประเด็นที่ 2 การให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
ประเด็นที่ 3 การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ
ประเด็นที่ 4 พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์
ประเด็นที่ 5 กฎการลงคะแนนเสียง

ประเด็นแรก องค์กรร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ประเด็นพื้นฐานก็คือว่าใคร สมควรเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ในระบอบประชาธิปไตยมีทางเลือกในการกำหนดผู้ร่างรัฐธรรมนูญอย่างน้อย 2 ทาง ทางหนึ่งก็คือให้รัฐสภาเป็นผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญ อีกทางหนึ่งก็คือการจัดตั้งองค์กรขึ้นใหม่ ไม่ว่าจะเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ

การให้รัฐสภาเป็นผู้มีอำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องที่ง่าย แต่ภายใต้เหตุการณ์ 19 ก.ย. 2549 นั้น รัฐสภานั้นได้อันตรธานไป คณะปฏิรูปก็เลือกให้มี Constitutional Convention ก็คือการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ ถ้าท่านจะฟื้นความจำไปในปี 2539ในตอนที่มีการตรารัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 แก้ไขเพิ่มเติมปี 2539 เรื่องมาตรา 211 ในตอนนั้นมีวิวาทะที่สำคัญเกี่ยวกับคามที่ว่าใครสมควรเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องการสงวนอำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญไว้กับสภาผู้แทนราษฎร แต่ว่าในขณะกรรมาธิการของวุฒิสภา พยายามจะดึงอำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญออกไปจากสภาผู้แทนราษฎร ด้วยเหตุผลที่ว่าการให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้มีอำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญนั้นยากที่รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นจะมีผลในทางปฏิรูปการเมือง

เพราะว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะไม่ร่างรัฐธรรมนูญในทางที่ขัดต่อผลประโยชน์ของตัวเอง การร่างรัฐธรรมนูญเพื่อเปิดทางให้มีการปฏิรูปทางการเมืองจึงเป็นเรื่องยาก นี่คือเรื่องของการต่อสู้กันในปี 2539

ระหว่างการที่จะสงวนอำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญไว้กับสภาผู้แทนราษฎรกับการที่จะตั้งฉะนั้นสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ แล้วผลที่เกิดขึ้นของมาตรา 211 เป็นผลจากการประนีประนอมระหว่างการต่อรองในประเด็นนี้

ดังนั้นเราก็จะพบว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มีลักษณะ หัวมังกุท้ายมังกร คือสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนอย่างเต็มที่ สภาผู้แทนราษฎรยังมีเสียงในการที่จะคัดสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ 2549 กำหนดให้มีองค์กรใหม่ทำหน้าที่ในการร่างรัฐธรรมนูญ 2 องค์กร อันแรกคือ สภาร่างรัฐธรรมนูญ และองค์กรที่สองคือ คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ และก็เหมือนกันเหตุการณ์ในปี 2540 บทบาทสำคัญอยู่ที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ เป็นผู้กำกับกระบวนการคัดสรรสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญและสมาชิกคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ 2549 ยึดหลักการโดยนัยว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องเป็นผู้ชำนาญการเฉพาะด้าน นี่เป็นเหตุผลที่การให้บทบาทให้น้ำหนักกับคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ 2549 กำหนดหลักการสำคัญ 2 ข้อเกี่ยวกับผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ข้อที่ 1 สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญต้องไม่เคยเป็นสมาชิกพรรคการเมืองหรือเคยดำรงตำแหน่งใดในพรรคการเมืองภายในเวลา 2 ปี ก่อนวันได้รับกรคัดเลือกให้เป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ข้อ 2 ห้ามกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. หรือ ส.ว. ภายใน 2 ปีนับแต่วันพ้นตำแหน่ง

หลักการข้อ 2 นั้นเป็นหลักการซึ่งถูกลงมติให้ตกไปในการร่างรัฐธรรมนูญปี 2540 ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี2540 นั้นคุณอานันท์ ปันยารชุน พยายามเสนอ rules of the game ว่า สสร. จะต้องไม่ไปรับตำแหน่งทางการเมือง ไม่ลงสมัคร ส.ส. หรือ ส.ว. เพราะเกรงว่าจะมีปัญหาเรื่อง Conflict of Interest แต่ข้อเสนอนี้ก็ถูกตีตกไปในรัฐธรรมนูญ 2540

ในรัฐธรรมนูญปี 2549 ก็ได้มีการนำ rules of the game ข้อนี้มาบังคับใช้กับกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ แต่ก็มีคำถามว่าทำไมไม่ใช้กับสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญด้วย

กระบวนการคัดสรรสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ทำให้ไม่ได้ผู้แทนปวงชนชาวไทยเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน สมัชชาแห่งชาติเป็นผู้คัดเลือกสมาชิกด้วยกันเอง 200 คน โดยที่สมาชิกสมัชชาแห่งชาติมาจาการแต่งตั้งของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติคัดสรรราชื่อสมาชิกสมัชชาแห่งชาติให้เหลือ 100คน คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญมีที่มาจากสภาร่างรัฐธรรมนูญ 25 คนและจากคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ 10 คน

ในทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์นักเศรษฐศาสตร์ที่ศึกษาเรื่องพวกนี้ ต้องการให้ preference function ของสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นตัวแทนของ preference function ของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง โดยหวังว่าถ้าได้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มี preference function ที่เป็นตัวแทนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง สภาร่างรัฐธรรมนูญจะสามารถผลิตรัฐธรรมนูญทีเป็นไปตาม preference function ของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง สภาร่างรัฐธรรมนูญจะสามารถผลิตรัฐธรรมนูญที่เป็นไปตาม preference function ของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้

แต่ว่าในกระบวนการคัดสรรสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ กระบวนการคัดสรรสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ และกระบวนการคัดสรรกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญนั้น ผมคิดว่าเราสามารถสรุปได้ว่า preference function สภาร่างรัฐธรรมนูญก็ดี ของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญก็ดี สะท้อน preference function ของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ

ประเด็นที่ 2 การให้ความเห็นชอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

รัฐธรรมนูญ 2549 กำหนดกระบวนการให้ความเห็นชอบเป็น 2 ขั้นตอน ขั้นตอนแรก ก็คือการผ่านสภาร่างรัฐธรรมนูญ ขั้นตอนที่สองก็คือการออกเสียงประชามติ ข้อน่าสังเกตก็คือ คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติเป็นผู้คัดสรรสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญในขั้นสุดท้าย Voting Rule เกี่ยวกับการออกเสียงลงประชามติยังไม่มีความชัดเจน และถ้าหากร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากสภาร่างรัฐธรรมนูญก็ดี หรือไม่ได้รับความเห็นชอบจากการออกเสียงปรามติก็ดี หรือเสร็จไม่ทันกำหนดเวลาก็ดี คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ ร่วมกับ คณะรัฐมนตรี มี Veto Power ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือถ้าการออกเสียงประชามติไม่ผ่านนั้น คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ และครม. สามารถจะมี Veto Power บอกให้ผ่านโดยแก้ไขเล็กๆ น้อยๆ

ประเด็นที่ 3 การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ

ข้อถกเถียงในวงวิชาการรัฐธรรมนูญในสังคมประชาธิปไตยตะวันตกก็คือว่า การร่างรัฐธรรมนูญและการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญควรเป็นสิทธิของประชาชนหรือไม่ ข้อถกเถียงนี้เป็นข้อถกเถียงในสหรัฐอเมริกาในประเทศที่บอกว่าเป็นประเทศเสรีประชาธิปไตย มีการถกเถียงกันว่าสิทธิในการร่างรัฐธรรมนูญ สิทธิในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นควรจะเป็นสิทธิของใคร เพราะ Constitutional Amendment ของสหรัฐอเมริกา 27 ที่ผ่านมาก็กระทำในรัฐสภา ไม่ใช่สิทธิของประชาชน

รัฐธรรมนูญไทยส่วนใหญ่ไม่ได้ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ และผมจำได้ว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ พยายามเสนอในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ให้มีการออกเสียงประชามติว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2517

ประเด็นเรื่องการออกเสียงประชามติเพิ่งจะกลับมาในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 รัฐธรรมนูญฉบับปี 2549 กำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญ 2 ขั้นตอน

ขั้นตอนแรกคือการแสดงความเห็นเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญเมื่อคณะกรรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญทำงานเสร็จ ขั้นตอนที่สองก็คือการออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับสุดท้าย

ในระดับหนึ่งก็คือรัฐธรรมนูญ 2549 ยอมให้มี People Participation ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ว่ารัฐธรรมนูญ 2549 ไม่ได้กำหนด Voting Rule ที่ชัดเจนในการออกเสียงประชามติ และคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติร่วมกับ ครม. มี Veto Power ในการคว่ำประชามติได้

ประเด็นที่ 4 พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2549 พระมหากษัตริย์มิได้ทรงมีบทบาทในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือในรัฐธรรมนูญฉบับต่าง ๆจะมีการกล่าวถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ มากบ้าง

ในตอนที่จะร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 คือในตอนที่มีการตรารัฐธรรมนูญฉบับ 2534 แก้ไขเพิ่มเติม มีการถกเถียงเกี่ยวกับพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ใน 2 ประเด็นคือ พระราชอำนาจในการยับยั้ง (Veto Power) และพระราชอำนาจในการใช้พระราชดำริเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติ

ประเด็นที่ 5 กฎการลงคะแนนเสียง

ข้อควรพิจารณาเกี่ยวกับการเลือกใช้กฎการลงคะแนนเสียงมีอยู่ 2 ข้อ ข้อหนึ่งก็คือระดับการยอมรับของประชาชนซึ่งสะท้อนสวัสดิการสังคม คือถ้าเราจะบังคับใช้รัฐธรรมนูญซึ่งได้รับการยอมรับจากประชาชน เราก็จะต้องใช้กฎคะแนนเสียงข้างมาเข้มข้น (Super Majority Rules) แต่จะทำให้รัฐธรรมนูญผ่านได้ยาก ถ้าจะให้รัฐธรรมนูญผ่านได้ง่ายก็ใช้ Minority Rule เกณฑ์ 2 อย่างนี้ไม่ได้ไปด้วยกัน มันขัดกัน ถ้าเน้นการยอมรับของประชาชนต้องใช้กฎคะแนนเสียงเอกฉันท์ หรือ Super Majority Rulesซึ่งถ้าใช้กฎคะแนนเสียงเอกฉันท์ก็จะชัดเจนว่าไม่มีใครเสียประโยชน์จากร่างฯ ฉบับใหม่ แต่ก็มีปรากฏการณ์พิเศษหลังกันยายน2549 สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน มติของสภาร่างรัฐธรรมนูญจึงไม่ได้สะท้อนความเห็นชอบของประชาชน นี่ก็เป็นปัญหา

ถ้าเน้นการให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญโดยง่ายก็ต้องใช้ Minority Ruleคือต่ำกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ หรืออย่างมากก็ Simple Majority Rule เกินกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ รัฐธรรมนูญปี 2549ไม่ได้กำหนด Voting Rule ที่ชัดเจนทั้งในสภาร่างรัฐธรรมนูญ และในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยให้เป็นไปตามข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

Voting Rule ที่ชัดเจนมีเฉพาะการแก้ไขญัตติการแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญยกร่างเรียบร้อยแล้ว นำเสนอต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญ ถ้าสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญต้องการเสนอญัตติการแก้ไขเพิ่มเติม ญัตตินั้นต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาร่างรัฐธรรมนูญไม่น้อยกว่า 60 เปอร์เซ็นต์ มีที่ชัดเจนเพียงเรื่องนี้เรื่องเดียว แต่ว่ารัฐธรรมนูญจะผ่านด้วยคะแนนเสียงเท่าไหร่ ไม่ได้บอกไว้ในรัฐธรรมนูญ

000

การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะเกื้อกูลการปฏิรูปการเมืองได้หรือไม่

รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะก่อให้เกิดการปฏิรูปการเมืองได้อย่างมั่นคงนั้นขึ้นกับปัจจัยอย่างน้อย 3 ประการ

ปัจจัยแรกก็คือกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่ผมได้อธิบายไปแล้ว ปัจจัยที่ 2 ก็คือเรื่องการออกแบบรัฐธรรมนูญ ปัจจัยที่ 3 ก็คือจิตวิญญาณประชาธิปไตยของประชาชนและชนชั้นนำ

ผมไม่คิดว่าตัวรัฐธรรมนูญจะก่อให้เกิดการปฏิรูปการเมืองได้ ตัวรัฐธรรมนูญแต่โดยลำพังไม่สามารถก่อให้เกิดการปฏิรูปการเมือง จำเป็นต้องมีปัจจัยอื่นประกอบ ไม่ว่าการร่างรัฐธรรมนูญจะดีเลิศอย่างไร การปฏิรูปการเมืองยากที่จะเกิดขึ้นได้

ข้อบกพร่องที่สำคัญคือประการแรก คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ มีอำนาจในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญมากเกินไป ข้อบกพร่องประการที่ 2 ประชาชนมีส่วนร่วมและมีอำนาจน้อยในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญเกินไป ข้อบกพร่องประการที่ 3 สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ดังนั้น preference ของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมิอาจจะบอกได้ว่าเป็น preference ของประชาชน กระบวนการและกติกาสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญ กำหนดนอกรัฐธรรมนูญ

ประการแรก ความไม่ชัดเจนของกระบวนการคัดสรรสมาชิสมัชชาแห่งชาติ ในมาตรา 20 ในส่วนที่เกี่ยวกับสมาชิกสมัชชาแห่งชาติระบุคุณสมบัติด้านวัยวุฒิของของสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ คือคนที่มีอายุตั้งแต่ 18 ปีขึ้นไป

การคัดสรรสมาชิกสมัชชาแห่งชาตินั้น กระบวนการจะเป็นอย่างไร กติกาของการคัดสรรเป็นอย่างไร เป็นเรื่องที่กำหนดนอกรัฐธรรมนูญ ความไม่ชัดเจนของกฎการลงคะแนนเสียงที่ใช้ในสภาร่างรัฐธรรมนูญ Voting Rule ที่ใช้ในสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นชุดเดียวกับที่ใช้ในสภานิติบัญญัติและรัฐธรรมนูญไม่ได้ พูดถึงกฎการลงคะแนนเสียงอย่างชัดเจน ให้ไปกำหนดไว้ในข้อบังคับการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

ความไม่ชัดเจนของ Voting Rule ที่ใช้ในการออกเสียงประชามติ อย่างที่ผมได้อภิปรายในรอบแรก ก็คือจะต้องมีประชาชนที่มีสิทธิในการเลือกตั้งกี่เปอร์เซ็นต์ไปออกเสียงประชามติจึงจะถือว่าการออกเสียงประชามตินั้นใช้ได้

สมมติถ้าบอกว่าต้องมีประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไปใช้สิทธิในการออกเสียงประชามติเกินกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ โอกาสที่การออกเสียงประชามติจะไม่ถูกต้องจะมีอยู่สูงมาก อัตราการใช้สิทธิอาจจะไม่ถึง 50 เปอร์เซ็นต์ แล้วจะใช้เกณฑ์อย่างไร คือถ้าใช้เกณฑ์ Simple Majority Rule โอกาสที่รัฐธรรมนูญจะไม่ผ่านการออกเสียงประชามติก็ค่อนข้างสูง

ผมจำได้ว่าในบางฉบับได้มีการใช้เกณฑ์ซึ่งต่ำกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ เป็น Minority Voting Rule นี่คือปัจจัยแรก คือกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ

ปัจจัยที่ 2 คือเรื่อง Constitutional Design การออกแบบรัฐธรรมนูญมีความสำคัญต่อการปฏิรูปการเมือง แต่ว่ารัฐธรรมนูญจะออกแบบอย่างไร หรือมีรูปลักษณ์อย่างไรก็ขึ้นกับคำถามที่สำคัญว่าจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร

ผมคิดว่าไม่มีคำตอบที่ชัดเจนร่วมกันของประชาสังคมไทย ชนชั้นปกครองไทยก็ไม่เคยถามประชาชนนะครับว่าจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร และผมคิดว่าในหมู่นักนิติศาสตร์หรือนักรัฐศาสตร์และชุมชนวิชาการโดยทั่วไปก็ไม่ได้มีคำตอบร่วมกัน

สสร. 2540 กำหนดเป้าหมายของการปฏิรูปการเมืองไว้ 3 ข้อ ข้อแรกก็คือ ต้องการ Strong Executive และก็ได้รัฐบาลทักษิณ ซึ่งก็ทำให้สังคมตลาดการเมืองไทยเป็นตลาดที่มีการผูกขาดมากขึ้น

ผมเคยเขียนและพูดต่างกรรมต่างวาระว่าเป้าหมายหลักของการปฏิรูปการเมืองน่าจะอยู่ที่การทำให้สังคมการเมืองมีการแข่งขันมากขึ้น แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ทำในทิศทางตรงกันข้าม รัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้มีการผูกขาดการเมืองมากขึ้น ทั้งในตลาดพรรคการเมือง ตลาดนักการเมืองและตลาดการเมืองโดยทั่วไป มีมากขึ้นโดยไม่คำนึงถึงว่าผลเสียของการผูกขาดในสังคมการเมืองมีมากขนาดไหน และผลเสียก็เห็นได้อย่างเด่นชัดในรัฐบาลบาลทักษิณ

ถ้าเราไม่สามารถตกลงกันได้ว่าเราจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร เราก็คงออกแบบรัฐธรรมนูญไม่ถูก และเราก็คงจะทะเลาะกัน ต้องตกลงในคำถามพื้นฐานข้อนี้ร่วมกันให้ได้เสียก่อนว่าจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร

รัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการให้การเมืองขาวสะอาด มีความบริสุทธิ์และยุติธรรม ต้องการให้มี Strong Executive ต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วม นี่เป็นเป้าหมายหลัก 3 ประการของรัฐธรรมนูญ 2540

รัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการให้การเมืองขาวสะอาด รัฐบาลทักษิณก็ใช้วิธีการเทกโอเวอร์องค์กรอิสระที่กำกับควบคุมตรวจสอบตลาดการเมือง การเมืองขาวสะอาดก็เกิดขึ้นไม่ได้ รัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้นการมีส่วนร่วมของประชาชนเกิดจากความเข้มแข็งของภาคประชาชน ไม่ได้เกิดจากรัฐธรรมนูญนะครับ เพราะรัฐธรรมนูญถึงแม้จะเขียนว่าให้ประชาชนมีส่วนร่วม แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนด ไม่ได้ลดทอนภาระของการมีส่วนร่วม

Political Participation นั้นมีต้นทุนที่ต้องเสีย ถ้าเราต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วม เราจะต้องพยายามลดภาระต้นทุนของการมีส่วนร่วม ยกตัวอย่างเช่น รัฐธรรมนูญ 2540 บอกกับเราว่า ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง อย่างน้อย 50,000 คนสามารถลงเสียงเสนอร่างกฎหมายทีเกี่ยวข้อกับนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐได้ นี่คือการกำหนดTransition Cost ของการมีส่วนร่วม คือคุณต้องไปล่ารายชื่อมา ไปถ่ายสำมะโนครัวหรือทะเบียนบ้านมา 50,000 คน 50,000 คนนี่เป็นระดับต้นทุนทางการเมือง ถ้าคุณต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมคุณก็ต้องลดต้นทุนทางการเมืองแบบนี้ลง

ในทำนองเดียวกัน รัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการความโปร่งใส แต่ความโปร่งใสมีต้นทุนที่ต้องเสียและประชาชนที่ต้องการความโปร่งใสจะต้องดำเนินการเรียกร้องความโปร่งใสเอง ต้องแบกภาระต้นทุนที่ต้องการการได้มาซึ่งความโปร่งใสเอง

ถ้าหากรัฐธรรมนูญเขียนแต่เพียงว่า ข้อมูลข่าวสารทางราชการ หน่วยงานราชการต้องเปิดเผย ภาระต้นทุนของการเปิดเผยข้อมูลก็จะไม่ตกกับประชาชนที่ต้องการความโปร่งใส ภาระต้นทุนจะตกอยู่กับหน่วยราชการ เช่น การไม่เปิดเผยข้อมูลข่าวสารทางราชการมีความผิดตามกฎหมาย

รัฐธรรมนูญ 2540ดูเผิน ๆ ต้องการ Good Governance แต่ไม่ได้สนใจต้นทุนของการได้มาซึ่งGood Governance ซึ่งก็ทำให้ Good Governance เกิดขึ้นไม่ได้ เพราะว่าการได้มาซึ่งธรรมาภิบาลมันมีต้นทุนที่ต้องเสีย

ดังนั้น ผมอยากจะสรุปว่า จะออกแบบรัฐธรรมนูญอย่างไร ต้องตกลงกันให้ได้เสียก่อนว่าจะปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร ในความเห็นของผม ผมเสนอว่าเป้าหมายของการปฏิรูปการเมืองคือการทำให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันมากกว่าทีเป็นอยู่และผมเชื่อว่าการแข่งขันในตลาดการเมืองจะก่อผลกระทบด้านอื่นๆ ในทางที่อย่างน้อยก็เพิ่มประสิทธิภาพของการตลาดก็จะทำให้ตลาดการเมืองมีความโปร่งใสมากกว่าเก่า เป็นประเด็นที่เราจะสามารถอภิปรายกันต่อไปได้ แต่ถ้าเราตกลงกันไมได้เราจะออกแบบรัฐธรรมนูญไม่ถูก

ประเด็นสุดท้าย จิตวิญาณประชาธิปไตยของประชาชนและชนชั้นนำมีความสำคัญต่อความสำเร็จหรือความล้มเหลวต่อการปฏิรูปการเมือง

จิตวิญญาณประชาธิปไตยของประชาชนกำหนดเข้มแข็งของภาคประชาชน ประชาชนเป็นเพียงความหลังเดียวที่จะทำหน้าที่ Check and Balance ชนชั้นปกครอง รวมทั้งผู้ใช้อำนาจอธิปไตยต่างๆในสังคมการเมือง

จิตวิญาณประชาธิปไตยของชนชั้นนำมีผลต่อการเคารพกฎกติกาของรัฐธรรมนูญ และมีผลต่อการไม่ละเมิดเจตนารมณ์ของการปฏิรูปการเมือง

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในยุครัฐบาลพรรคไทยรักไทย ส่วนหนึ่งไม่ใช่ความผิดของรัฐธรรมนูญ 2540 ส่วนหนึ่งเป็นความผิดของชนชั้นนำในพรรคไทยรักไทยนั้นเอง

ผมจึงสรุปว่า รัฐธรรมนูญ 2549 จะเกื้อกูลต่อกระบวนการปฏิรูปการเมืองหรือไม่ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวร (แต่ว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายต่ำที่สุดในสังคมการเมืองไทยไม่ใช่กฎหมายสูงสุด เราสอนนักเรียนผิดมาตลอด) ต้องพิจารณาประเด็นอื่นๆ และผมเสนอว่ามี 2 ปัจจัยที่เราจะต้องทำความเข้าใจ คือเรื่อง การออกแบบรัฐธรรมนูญ และจิตวิญญาณประชาธิปไตยในสังคมการเมืองไทย จะยกระดับจิตวิญญาณประชาธิปไตยได้อย่างไร นั่นเป็นปัญหาใหญ่มากว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งจิตวิญาณประชาธิปไตยของชนชั้นปกครอง