◊ ความจำเป็นของการตีความ ‘สิทธิมนุษยชน’ ในร่างรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2549

โดย รศ. ดร. พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์สิทธิเสรีภาพของประชาชนอาจถูกตีความให้ไม่หมายถึง ‘สิทธิขั้นพื้นฐาน’ ของมนุษย์ทุกคนเมื่อมีการประกาศเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ โดย คปค. สิ่งที่คนทำงานเพื่อคนรากหญ้าห่วงที่สุด ก็คือ การหายไปของหลักสิทธิมนุษยชนที่ปรากฏใน มาตรา ๔ แห่งรัฐธรรมนูญนี้ ซึ่งกำหนดว่า “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพของบุคคลย่อมได้รับความคุ้มครอง” >>

 

ทั้งนี้ เพราะนักสิทธิมนุษยชนในประเทศไทยได้ใช้บทบัญญัตินี้เป็นเครื่องมือต่อสู้เพื่อคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ด้วยมาตรานี้เป็นบทบัญญัติที่ปรากฏในกฎหมายที่สูงสุดของประเทศคงต้องตระหนักว่า ประเทศไทยยังมีบทบัญญัติในพระราชบัญญัติ กฎกระทรวง และคำสั่งทางปกครองมากมายที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชน ที่ได้รับการยอมรับแล้วในความตกลงระหว่างประเทศที่ผูกพันประเทศไทย ซึ่งบางความขัดแย้งนี้กำลังอยู่ในกระบวนการแก้ไข หรือบางความขัดแย้งยังไม่เป็นที่ยอมรับหรือรับรู้ในระดับนโยบาย  

แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายและนโยบายของรัฐไทยดังกล่าวได้ก่อทุกขภาวะแก่มนุษย์ในสังคมไทยอยู่ตลอดเวลา การปรากฏตัวของมาตรา ๔ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ จึงเป็น “กลไกที่มีประสิทธิภาพยิ่ง” ในการต่อสู้กับกฎหมายและนโยบายของรัฐไทยที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชน

นับแต่วันที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ ก็มีความพยายามที่จะอธิบายโดยนักกฎหมายมหาชนสายชาตินิยมว่า เฉพาะสิทธิมนุษยชนของคนสัญชาติไทยเท่านั้นที่จะได้รับการคุ้มครองโดยมาตรา ๔  

ซึ่งการตีความคำว่า “มนุษย์” ในมาตรา ๔ ให้หมายถึงเฉพาะมนุษย์ในสังคมไทย ก็มิได้รับการยอมรับโดยสังคมไทยโดยรวม โดยเฉพาะวุฒิสภาและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติก็ไม่ได้ยอมรับการตีความแบบชาตินิยมนี้ เรื่องของมนุษย์ที่ไม่มีสัญชาติไทยจึงได้เป็นเรื่องที่ได้รับความคุ้มครองจากกลไกแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔

คำว่า “ประชาชน” เป็นคำทั่วไปและกว้าง น่าจะเป็นคำที่สวยงามในความหมายของโลกทั้งใบ แต่ในพัฒนาการของวิชานิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ไทย คำนี้อาจนำไปสู่การตีความที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของมนุษย์  

เพราะคำว่า “ประชาชน” สำหรับภาคราชการส่วนใหญ่นั้น หมายถึงเฉพาะบุคคลที่มีเลขประจำตัว ๑๓ หลักตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรเท่านั้น ที่จะมีสถานะเป็น “ประชาชนไทย” หรือ “ราษฎรไทย”  

ซึ่งการตีความดังกล่าวนั้นเป็นไปภายใต้กรอบของ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งกำหนดว่า “เฉพาะบุคคลที่มีชื่อในทะเบียนราษฎรไทยเท่านั้นที่จะมีสถานะเป็นราษฎรไทย”  

ดังนั้น จึงมีการเสนอให้ตีความคำว่า “ชนชาวไทย” ใน “หมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย” แห่ง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ ว่า หมายถึง “ราษฎรไทย” กล่าวคือ นอกจากจะหมายถึงคนสัญชาติไทยแล้ว ยังหมายความรวมไปถึงคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยในไทยตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองอีกด้วย ก็เป็นการตีความแบบประนีประนอมระหว่างนักนิติศาสตร์สายชาตินิยมและนักนิติศาสตร์สายมนุษย์นิยม  

แต่อย่างไรก็ตาม การตีความอย่างนี้ ก็ทำให้ไม่สามารถนำมาตราในหมวด ๓ แห่งรัฐธรรมนูญเดิมไปคุ้มครองมนุษย์อีกกลุ่มหนึ่งในสังคมไทยซึ่งไม่มีเลขประจำตัว ๑๓ หลักตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร

“ใครคือมนุษย์ซึ่งไม่มีเลขประจำตัว ๑๓ หลักตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ?”  

พวกเขาเป็นมนุษย์แน่นอน ไม่ใช่หมู ไม่ใช่หมา พวกเขาอาจไม่มีเชื้อสายต่างประเทศด้วยซ้ำไป อาจเป็นคนเชื้อสายไทยที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรตั้งแต่ครั้งปู่ย่าตายาย หรือเพราะบิดามารดาย้ายถิ่นจากต่างจังหวัดเข้าใน กทม. จึงมิได้แจ้งเกิดให้แก่บุตร หรือเป็นคนเชื้อสายต่างประเทศที่เกิดและอาศัยอยู่ในประเทศไทยมานานแล้ว จนลูกหลานพูดภาษาของบรรพบุรุษไม่ได้แล้ว  

ซึ่งคนในลักษณะนี้ถูกเรียกโดยกฎหมายระหว่างประเทศว่า “คนไร้รัฐ” (Stateless Person) หรือถูกเรียกโดยกรมการปกครองไทยว่า “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน” (Unregistered Person) ควรหรือที่กฎหมายสูงสุดของแผ่นดินไทยจะไม่รับรองสิทธิขั้นพื้นฐานของพวกเขา  

แต่อย่างไรก็ตาม ในยามที่ยังมีมาตรา ๔ ซึ่งเป็นบทบัญญัติทั่วไปแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ ก็ยังสามารถนำมาตรานี้มาใช้ในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของ “ประชาชนไทยตามความจริงแต่ยังไม่ได้รับการลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรไทย” ได้  

และคุณานูปการของมาตรา ๔ เดิมนี้ ก็ทำให้คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๘ ยอมรับที่จะลงรายการสถานะบุคคลให้แก่มนุษย์ในสังคมไทยที่ไม่ได้รับการรับรองสถานะในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลย และออก “บัตรแสดงตน” ให้แก่บุคคลดังกล่าว  

นวัตกรรมทางกฎหมายและนโยบายของรัฐไทยโดยการเอื้ออำนวยของมาตรา ๔ นี้เองที่ทำให้รัฐไทยสามารถขจัดความไร้รัฐให้แก่คนในสังคมไทย  

ขอย้ำว่า เรื่องนี้มิใช่เรื่องของ “การแจกสัญชาติไทย” ซึ่งนักนิติศาสตร์และนักรัฐศาสตร์ในยุคอำนาจนิยมอาจจะไม่เข้าใจอะไรนัก เรื่องที่เกิดขึ้นภายในมาตรา ๔ นี้ เป็นเรื่องของ “การยอมรับความเป็นบุคคลตามกฎหมายให้แก่มนุษย์ในสังคม (Recognition of Legal Personality)” เป็นแนวคิดที่มีอยู่ในสังคมไทยแต่ดั้งเดิม เป็น “ประเพณีการปกครองประเทศไทย” ซึ่งเริ่มต้นตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๕  

การเลิกทาสก็คือการเริ่มต้นแนวคิดสิทธิมนุษยชนที่แจ่มชัด การเอาคนลงไปเป็น “ทรัพย์สิน” หรือเป็น “วัตถุแห่งการค้า” นั้น เป็นสิ่งที่มิชอบด้วยกฎหมายสิทธิมนุษยชน หรือการยอมรับให้สิทธิอาศัยอย่างถาวรแก่มนุษย์ที่มาพึ่งพระบรมโพธิสมภารนั้นโดยไม่ถามว่า มีเชื้อชาติอะไร หรือสัญชาติใด  

การให้สิทธิอาศัยแก่มนุษย์จากที่อื่นเป็นสิ่งที่ปรากฏอยู่มานานแล้วและเป็นไป แต่ไม่ค่อยได้มีผู้ใดหยิบยกขึ้นมา อาทิ เราคงจำคนเชื้อสายจีนและอินเดียจำนวนมากมายที่พากันเข้ามาในประเทศไทยในตอนต้นของกรุงรัตนโกสินทร์ ก่อนที่จะมีการปิดประตูเมืองไทยในวันที่ ๑๑ กรกฎาคม พ.ศ.๒๔๗๐ โดย พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๔๗๐  

ลูกหลานบางคนของคนเชื้อชาติจีนดังกล่าวได้กลายมาเป็นผู้บริหารประเทศไทยในระดับต่างๆ และก็ได้มีแนวคิด “อมนุษย์นิยม” อันนำไปสู่ความพยายามที่จะจำกัดสิทธิมนุษยชนของคนในสังคมไทยที่มีเชื้อสายต่างประเทศ หรือแม้คนเชื้อสายไทยที่โชคร้ายเพราะตกหล่นจากทะเบียนราษฎร  

คำว่า “สิทธิมนุษยชน” ยังไม่เกิดในสมัยต้นของกรุงรัตนโกสินทร์ คำว่า “รัฐธรรมนูญ” ก็ยังไม่เกิดในสมัยนี้ แต่แนวปฏิบัติแบบมนุษยนิยมได้เกิดขึ้นในสมัยต้นของกรุงรัตนโกสินทร์และสถาปนา “ความมั่นคงของมนุษย์ (Human Security)” ให้แก่มนุษย์ทุกคนในสังคมไทยตั้งแต่ดั้งเดิมมา ไม่ว่ามนุษย์นั้นจะเป็นใคร จะอดยากปากแห้งมาจากตอนใต้ของประเทศจีน หรือจะมุ่งมั่นมาเผยแพร่ศาสนาในประเทศ หรือจะคิดเพียงมาค้าขายในประเทศไทย  

คปค. คงไม่ต้องอ้างว่า จะยกร่างรัฐธรรมนูญให้สอดคล้อง “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” หรือ “พันธกรณีของระหว่างประเทศ” หากยังคงนำแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชนมาล้อเล่นดังปรากฏในมาตรา ๓ แห่งร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.๒๕๔๙ ซึ่งกำหนด “ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยมีสาระว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และความเสมอภาคที่ประชาชนเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีของระหว่างประเทศย่อมได้รับการคุ้มครอง”  

มีข้อเสนอแนะประการเดียวที่สำคัญ ก็คือ ไม่จำต้องเขียนมาตรานี้ให้กำกวมว่า ต้องเป็น “ประชาชน” เท่านั้น จึงจะได้รับการคุ้มครองโดยรัฐธรรมนูญ เพราะการเขียนเช่นนี้ ก็คงเป็นการเปิดทางให้นักกฎหมายมหาชนสายชาตินิยมใช้ในการตีความเพื่อปฏิเสธสิทธิมนุษยชนของมนุษย์ที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎร และนำกฎหมายและนโยบายที่ขัดสิทธิมนุษยชนมาใช้ละเมิดเหล่าคนที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนราษฎร  

ซึ่งการเพิกเฉยต่อการเปิดช่องการตีความนี้ก็คือ สิ่งที่นักสิทธิมนุษยชนทุกคนคาดว่า เป็นความจงใจของคณะผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญชั่วคราว เป็นเรื่องของการฉวยโอกาสที่ดึงกระแสสิทธิมนุษยชนในประเทศไทยให้ถอยหลังไปอยู่ในกรอบของอำนาจนิยม ซึ่งไม่มีความยินดีต่อการทำงานของนักสิทธิมนุษยชน  

หาก คปค.ประสงค์ที่จะยืนยันถึงความเชื่อในหลักสิทธิมนุษยชน ก็อยากให้ปรับเนื้อหาของมาตรา ๓ แห่งร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.๒๕๔๙ มิให้เอื้อต่อการตีความในอนาคตที่ละเมิดสิทธิมนุษยชน ขอให้เนื้อหาของมาตรา ๓ นี้เป็นไปดังที่นานาประเทศเขียนถึงหลักสิทธิมนุษยชน  

กล่าวคือ เป็นไปในลักษณะที่เป็นอยู่ในมาตรา ๔ แห่งรัฐธรรมนูญเดิมก็ได้ หรือหากจะเขียนใหม่ โดยเพิ่มประโยคที่ว่า “ตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีของระหว่างประเทศย่อมได้รับการคุ้ม ครอง” ก็เป็นสิ่งที่ยอมรับได้ แต่อย่าใช้คำว่า “ประชาชน” ขอให้ใช้คำว่า “มนุษย์” เพราะคำหลังนี้ไม่อาจถูกตีความให้เป็นอื่น  

ที่มา – สถาบันข่าวอิศรา